COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 16.11.2016

COM(2016) 727 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

UMA ORIENTAÇÃO ORÇAMENTAL POSITIVA PARA A ÁREA DO EURO

1. Introdução

Na Carta de Intenções que acompanhava o discurso de 2016 sobre o estado da União, o Presidente Juncker e o Primeiro Vice-Presidente Timmermans anunciaram a intenção da Comissão de promover «na próxima recomendação sobre a política económica da área do euro, uma orientação orçamental positiva para a área do euro, a fim de apoiar a política monetária do Banco Central Europeu».

A presente comunicação é adotada juntamente com a recomendação sobre a política económica da área do euro para 2017-2018 1 e estabelece a lógica subjacente aos seus aspetos orçamentais. A sua publicação no início do ciclo anual do Semestre Europeu de coordenação das políticas económicas, juntamente com a Análise Anual do Crescimento para 2017 2 e documentos conexos, permite um debate oportuno sobre as prioridades económicas e sociais ao nível da UE, da área do euro e nacional. Os resultados deste debate deverão refletir-se nas políticas dos Estados-Membros e, em especial, nos respetivos programas económicos e orçamentais na primavera do próximo ano.

A tónica na necessidade de uma orientação orçamental positiva para a área do euro resulta de um contexto mais vasto, de um crescimento económico modesto mas resiliente, como demonstram as recentes previsões económicas da Comissão do outono de 2016 3 . Registaram-se progressos significativos nos últimos anos: O PIB da área do euro recuperou o seu nível anterior à crise em termos reais desde 2015, o desemprego baixou para o seu nível mais baixo desde 2010-11 e o investimento começou a recuperar. No entanto, a recuperação da área do euro continua lenta, as capacidades não utilizadas de mão de obra e de capital são ainda significativas e o nível geral de incerteza é elevado. Além disso, as perspetivas de crescimento modestas e incertas fora da UE deixam antever pouco ou nenhum apoio por parte das exportações. A continuação da expansão na área do euro teria, por conseguinte, de apoiar-se cada vez mais na procura interna.

A política monetária tem sido favorável ao crescimento nos últimos anos, mas não tem sido tanto esse o caso da política orçamental. No período 2011-2013, a orientação orçamental global foi contraditória, dado que muitos Estados-Membros iniciaram consolidações orçamentais, a fim de preservarem o acesso aos mercados no auge da crise da dívida soberana. Embora estas ações tenham refreado o crescimento, foram consideradas necessárias para salvaguardar a estabilidade financeira em circunstâncias sem precedentes e para responder ao risco de contágio a toda a área do euro, o que poderia ter resultado em cenários ainda piores. Em 2014-2015, a orientação orçamental global foi essencialmente neutra, depois ligeiramente expansionista em 2016, mas prevê-se que volte a ser essencialmente neutra em 2017.

Em parte, esta situação evidencia os limites do quadro orçamental da UE 4 . Em primeiro lugar, o atual quadro orçamental não inclui regras ou instrumentos para gerir diretamente a orientação orçamental global para a área do euro, o que é uma diferença fundamental em relação a zonas monetárias unificadas no resto do mundo. A recomendação sobre a política económica da área do euro está a tornar-se uma fonte de referência para orientar os esforços, mas a sua eficácia depende, em última instância, da vontade individual e coletiva dos Estados-Membros para lhe darem continuidade.

Em segundo lugar, as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento são essencialmente concebidas para evitar níveis excessivos de défice e de dívida pública 5 . Preveem mecanismos mais rigorosos e vinculativos para os Estados-Membros que se encontram longe do seu objetivo orçamental de médio prazo, também como forma de os ajudar a recuperar a margem para a estabilização macroeconómica. No entanto, para os Estados-Membros que tenham atingido os seus objetivos orçamentais e/ou tenham maior margem de manobra orçamental para agir, os instrumentos do Semestre Europeu apenas podem recomendar, mas não obrigar a aplicar, políticas orçamentais mais expansionistas. Isto reflete o que é frequentemente descrito como uma assimetria do quadro orçamental da UE: as regras podem proscrever défices elevados (também para evitar um nível de dívida elevado), mas só podem prescrever a redução dos excedentes orçamentais, sem a impor. 

Dada a necessidade de apoiar a recuperação em curso, e para evitar o risco da armadilha de «fraco crescimento, baixa inflação», a presente comunicação apresenta argumentos para uma orientação orçamental significativamente mais positiva na área do euro no momento presente. Uma orientação orçamental positiva refere-se ao mesmo tempo ao apoio que a política orçamental (expansionista) deverá prestar em geral e à qualidade da composição do ajustamento, tanto em termos de repartição dos esforços entre os países como dos tipos de despesa e/ou impostos que lhe estão subjacentes.

A situação atual é insatisfatória em pelo menos dois aspetos. Em primeiro lugar, à luz dos recentes dados económicos e orçamentais, a plena concretização dos requisitos orçamentais incluídos nas recomendações específicas por país do Conselho conduziria, em termos agregados, a uma orientação orçamental moderadamente restritiva para a área do euro no seu conjunto em 2017 e 2018 quando a situação económica parece exigir o recurso a uma orientação orçamental expansionista nas circunstâncias atuais.

Em segundo lugar, o atual agregado orçamental esconde uma distribuição orçamental muito desigual entre os Estados-Membros, o que não faz muito sentido em termos económicos do ponto de vista da área do euro. Esta situação foi sintetizada sob a forma de um paradoxo revelador: os que não dispõem de margem de manobra orçamental querem usá-la; os que dispõem de margem de manobra orçamental não a querem usar; É necessária uma abordagem mais coletiva para ultrapassar o risco do cenário para a toda a área do euro em que todos perdem.

Ao avançar no sentido de uma orientação orçamental positiva, há que ter em conta uma série de limites económicos e jurídicos e que admitir possíveis soluções de compromisso. Além disso, a presente comunicação sublinha a necessidade imperiosa de melhorar a qualidade das finanças públicas, a fim de maximizar o seu impacto sobre o emprego e o crescimento, bem como a justiça social, não só a nível nacional, mas também considerando a área do euro como um todo.

Extraem-se aqui várias conclusões e as implicações políticas mais imediatas são apresentadas na proposta de recomendação sobre a política económica da área do euro para 2017-2018, a qual é publicada em paralelo com a presente comunicação.

2. O ambiente económico heterogéneo exige uma orientação orçamental positiva

Em comparação com o período anterior à crise, o potencial de crescimento a médio prazo da área do euro está praticamente reduzido a metade. Isto está relacionado em parte com a evolução demográfica e com a situação geral, mas reflete também aquilo que se conhece por «efeitos de histerese» resultantes de uma crise: o fraco desempenho da economia durante um período prolongado pode degradar o capital físico e a produtividade e a participação da mão de obra de tal forma que reduz de forma permanente o potencial de crescimento 7 . Tal como salientado na Análise Anual do Crescimento 2017 e na recomendação sobre a política económica da área do euro, para elevar o potencial de crescimento da União Europeia exige-se, antes de mais, políticas estruturais para fomentar o emprego e a produtividade, mas uma política fiscal responsável favorável ao crescimento também tem o seu lugar, nomeadamente no momento presente.

As atuais perspetivas económicas são heterogéneas, com a recuperação a avançar a um ritmo constante desde 2013, mas não conseguindo acelerar. O PIB da área do euro já ultrapassou o nível anterior à crise, mas a recuperação continua lenta, continuando a incerteza que rodeia a sua solidez e existindo elementos factuais que apontam para um potencial significativo ainda por explorar na economia. A inflação continua persistentemente baixa, apesar das medidas de política monetária sem precedentes. Além disso, abundam os riscos de inversão da tendência. O excedente externo muito avultado da área do euro ainda esconde vastos desequilíbrios macroeconómicos. O desemprego está a diminuir, mas continua a ser muito elevado em alguns Estados-Membros. O crescimento da produtividade e o aumento dos salários continuam a ser pouco animadores. Surgiram novas fontes de incerteza com o resultado do referendo do Reino Unido sobre a permanência na UE e outros acontecimentos geopolíticos. O que precede acentua a necessidade de reforçar as fontes de crescimento internas.

Estando o Banco Central Europeu (BCE) a usar amplamente os instrumentos de política monetária de que dispõe, há um reconhecimento geral de que a política monetária não pode carregar sozinha o ónus da estabilização macroeconómica e que é necessário que uma política orçamental responsável e favorável ao crescimento desempenhe um papel mais importante no apoio à recuperação da área do euro. Esta é uma preocupação partilhada pela comunidade internacional: nas suas recentes reuniões, o G20 reiterou o empenho dos seus membros numa tripla estratégia de crescimento, destacando-se na declaração de setembro de 2016: «Estamos determinados a utilizar todos os instrumentos políticos — monetários, orçamentais e estruturais —, individual e coletivamente, para atingir o nosso objetivo de um crescimento forte, sustentável, equilibrado e inclusivo» 8 .

Está-se simultaneamente perante uma necessidade e uma janela de oportunidade para agir na frente orçamental neste momento preciso, e isto também para reequilibrar a combinação global de políticas da área do euro. As expectativas de inflação real e prevista continuam a ficar aquém da definição da estabilidade dos preços estabelecida pelo BCE (entendida como uma taxa de inflação inferior a, mas próxima de, 2 % a médio prazo). A par do prosseguimento das reformas estruturais e de uma forte ênfase no investimento, a política orçamental tem de contribuir mais diretamente para a procura interna, apoiando a recuperação e abandonando o território da baixa inflação. Uma subida da inflação pode também contribuir para a normalização das taxas de juro, o que teria um impacto positivo sobre a remuneração das poupanças e, de um modo mais geral, sobre o funcionamento do setor financeiro, que continua ainda a ter de lidar com a dívida acumulada herdada da crise.

Dadas as circunstâncias particulares, o impacto macroeconómico da política orçamental é suscetível de ser mais forte do que em circunstâncias normais. A eficácia da política orçamental enquanto instrumento de estabilização depende do contexto económico global em que ess política é aplicada. Dado que a política monetária se encontra no «patamar de juro zero» (ou «limite inferior zero»), o impacto das medidas de política orçamental tanto na economia real (o efeito «multiplicador») como nas economias dos outros países (efeito «de contágio») é superior ao que seria noutras circunstâncias 9 , por exemplo, se as taxas de juro estivessem em níveis elevados ou em risco de subirem rapidamente, e o estímulo público corresse o risco de forçar a exclusão do investimento privado (ver anexo 2). Além disso, o atual contexto de taxas de juro baixas provoca uma redução significativa dos custos de financiamento ou refinanciamento dos orçamentos públicos.

Se for bem concebida, nomeadamente em combinação com reformas e apoio ao investimento, uma política orçamental mais ativa neste momento pode contribuir para acelerar a redução do desemprego a curto prazo, mas também elevar o crescimento (potencial) a médio prazo na área do euro. Atualmente a subutilização da capacidade de produção da economia é ainda considerável e um dos principais desafios será evitar que se instale de forma duradoura uma situação de «fraco crescimento, baixa inflação». Existe também um significativo «cansaço das reformas» após vários anos de crise: a capacidade para iniciar e realizar reformas estruturais importantes pode acarretar alguns custos para as finanças públicas a curto prazo mas, se forem bem sucedidas, essas reformas podem ter efeitos orçamentais positivos diretos a longo prazo, inclusive através da elevação do crescimento potencial. Para além de apoiar a recuperação a nível interno, uma política orçamental mais favorável ao crescimento poderia ter também repercussões positivas na economia mundial, contribuindo para a redução do excedente da balança de transações correntes da área do euro e ajudando ao mesmo tempo a corrigir os desequilíbrios a nível mundial.

As recentes iniciativas a nível da UE contribuem para maximizar o impacto das finanças públicas na economia real. Com a ênfase na mobilização de fundos privados para projetos de investimento economicamente viáveis e sustentáveis, o Plano de Investimento para a Europa contribui para colmatar o défice de investimento acumulado durante os anos de crise 10 . A combinação dos fundos europeus estruturais e de investimento e do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos é particularmente promissora ao disponibilizar novos instrumentos financeiros inovadores que maximizam o impacto económico de cada euro público investido. Os progressos na conclusão da União Bancária e da União dos Mercados De Capitais 11 são também essenciais para diversificar as fontes de financiamento para a economia real e, assim, aliviar a pressão sobre as finanças públicas. A ênfase colocada, no âmbito do Semestre Europeu de coordenação das políticas económicas, na prossecução das reformas estruturais para apoiar o investimento (o chamado «terceiro pilar» do Plano de Investimento para a Europa) é também essencial para maximizar a eficácia da política orçamental.

3. A orientação orçamental atual da área do euro

Para avaliar a situação atual, é importante considerar a área do euro como uma única entidade, como se existisse um Ministro das Finanças para a área do euro no seu todo e analisar a sua política orçamental em termos agregados. É esta a abordagem escolhida para esta secção.

Globalmente, no seguimento da consolidação orçamental significativa em 2011-2013, estima-se que a orientação orçamental da área do euro seja globalmente neutra no período 2014-2017 (ver gráfico infra). A orientação orçamental da área do euro foi contracionista no período 2011-2013, num momento em que a economia se estava a deteriorar. A orientação da política orçamental passou a ser globalmente neutra em 2014-2015 e ligeiramente expansionista em 2016, num contexto de recuperação. Para 2017, tanto a agregação dos projetos de planos orçamentais (referidos no gráfico como «intenções dos Estados-Membros») como as previsões do outono de 2016 da Comissão apontam de novo para uma orientação orçamental globalmente neutra.

Orientação orçamental da área do euro em 2011-2017

Nota: Este gráfico ilustra a orientação orçamental da área do euro, ou seja, a orientação da política orçamental a um nível agregado. Para o efeito, mede-se a variação do saldo primário estrutural (ver também caixa 1). Um valor positivo corresponde a um défice orçamental que está a aumentar, (o que contribui para uma «expansão orçamental»), ao passo que um valor negativo corresponde a um défice orçamental que está a diminuir («consolidação orçamental»). O total não inclui a Grécia, que está sujeita a um programa de apoio à estabilidade.

Tendo em conta a lenta recuperação e os riscos do ambiente macroeconómico, justifica-se uma orientação orçamental moderadamente expansionista para a área do euro no momento presente. Com base nas estimativas dos serviços da Comissão, considera-se desejável para 2017, nas circunstâncias atuais, uma expansão orçamental de até 0,5 % do PIB ao nível da área do euro no seu todo 12 . Este valor resulta de uma apreciação da situação dos níveis de atividade económica, da capacidade não utilizada, do desemprego e da inflação. Trata-se de um objetivo pragmático e prudente numa gama mais vasta de estimativas: esta orientação orçamental expansionista reduziria a quota-parte da capacidade de produção não utilizada na área do euro, apoiando, ao mesmo tempo, a política monetária 13 e evitando um sobreaquecimento desnecessário da economia.

Embora a direção seja clara, o alvo exato pode ser considerado dentro de um intervalo e exige discernimento. Uma expansão orçamental de 0,3 % seria o limite inferior do intervalo: contribuiria para assegurar que a área do euro reduz a metade o hiato do produto em 2017 14 , sem deixar de ser amplamente compatível com o objetivo da sustentabilidade orçamental. No entanto, uma tal orientação pode não ser suficientemente ambiciosa, tanto mais que as estimativas do hiato do produto estão rodeadas pela incerteza, o que pode levar a subestimar a necessidade de estabilização na área do euro. Em contrapartida, uma expansão orçamental de 0,8 % representaria o limite superior: permitiria colmatar o hiato do produto já em 2017. Todavia, uma tal orientação pode revelar-se demasiado expansionista, na medida em que pode alimentar sobreaquecimentos indesejáveis nalguns Estados-Membros e seria incompatível com o objetivo de preservar a sustentabilidade das finanças públicas.

A questão agora é que, ainda que os economistas possam apontar para uma orientação orçamental desejável para a área do euro a fim de conciliar preocupações macroeconómicas e de sustentabilidade orçamental, uma tal orientação orçamental não será o resultado espontâneo da aplicação das regras a cada Estado-Membro. À luz dos mais recentes dados económicos e orçamentais, a plena concretização dos requisitos orçamentais incluídos nas recomendações específicas por país adotados pelo Conselho em julho de 2017 conduziria, em termos agregados, a uma orientação orçamental moderadamente restritiva na área do euro no seu conjunto em 2017, podendo ser estimadas tendências semelhantes para 2018 15 (ver gráfico 4 no anexo 1). Isto não tendo em conta a flexibilidade existente no quadro das regras, a fim de ter em conta a evolução da situação económica 16 .

No debate sobre a orientação orçamental adequada para a área do euro atualmente, é igualmente importante sublinhar que a atual situação orçamental esconde uma repartição longe da otimização do ajustamento orçamental entre os países no momento presente. Os Estados-Membros encontram-se em situações muito diferentes em termos de margem de manobra orçamental ou necessidade de consolidação (ver gráfico 3 no anexo 1). Olhando para 2017, parece que os Estados-Membros com necessidades de consolidação adicionais se expandiriam ainda mais, o que poderia suscitar preocupações sobre a sustentabilidade das suas finanças públicas (ver gráfico 5 no anexo 1). Em contrapartida, os Estados-Membros que dispõem de margem orçamental não a utilizam necessariamente. Isto pode dar azo a dúvidas sobre a necessidade de aumentar o investimento e de reforçar os fundamentos do crescimento, mas também sobre a capacidade para apoiar a recuperação da área do euro no seu conjunto.

4. Limitações económicas e jurídicas para adotar uma orientação orçamental positiva

A prossecução de uma orientação orçamental positiva ao nível da área do euro no seu conjunto está sujeita a condicionalismos tanto económicos como jurídicos. Os primeiros dizem essencialmente respeito à necessidade de equilibrar as necessidades de estabilização macroeconómica a curto prazo com a preservação da sustentabilidade das finanças públicas a médio prazo, como parte de uma agenda económica mais vasta. Os segundos referem-se ao funcionamento do quadro de supervisão orçamental da UE em determinadas circunstâncias. Ambos os conjuntos de condicionalismos revelam possíveis soluções de compromisso, o que, em última análise, exige apreciação política.

A tensão entre a necessidade de apoiar a retoma no curto prazo e de assegurar a sustentabilidade das finanças públicas no médio prazo é particularmente forte nos Estados-Membros com níveis muito elevados de dívida pública (ver gráfico 3 e gráfico 8 no anexo 1). Nesses Estados-Membros, uma política orçamental demasiado ativa pode agravar os problemas de confiança na sustentabilidade das finanças públicas e na sustentabilidade da recuperação, em vez de os resolver. Isto poderia acontecer se a estratégia não fosse acompanhada de reformas e políticas que garantam que o impacto é efetivamente transmitido à economia real, se revelasse a incapacidade para reduzir de forma significativa os níveis da dívida e/ou se levasse as taxas de juro a subir.

A sustentabilidade orçamental continua a ser uma prioridade, nomeadamente para certos Estados-Membros, mas os desafios recuaram significativamente desde o pico da crise e podem não ser uma importante fonte de riscos para a área do euro no seu conjunto a curto prazo. A situação das finanças públicas deteriorou-se acentuadamente durante o período 2008-2012, com os níveis de dívida pública a aumentar, em média, de 60 % do PIB para mais de 90 % na área do euro. Na maior parte dos casos, o elevado aumento da dívida no passado recente resulta da recapitalização dos bancos e do baixo crescimento do PIB nominal, não de laxismo orçamental. A dívida pública tem vindo a diminuir ligeiramente a partir do seu ponto culminante de 92 % em 2015, mas os níveis permanecem muito elevados, por exemplo nos sete Estados-Membros acima da média da área do euro: Grécia (182 % do PIB em 2016), Itália (133 %), Portugal (130 %), Chipre (107 %), Bélgica (107 %), Espanha (99 %) e França (96 %). Paralelamente, o défice público global na área do euro baixou de mais de 6 % do PIB em 2010 para menos de 2 % em 2016, e prevê-se que volte a baixar.

Como se viu anteriormente, uma orientação orçamental mais positiva parece adequada, dado o estado da recuperação, mas não se pode presumir para o período 2017-2018. O atual quadro orçamental da UE centra-se essencialmente na definição dos requisitos específicos dos Estados-Membros, sem capturar plenamente as implicações para a área do euro. De acordo com as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento, a lógica é que os Estados-Membros devem deixar os estabilizadores automáticos desempenhar plenamente o seu papel quando o orçamento tenha atingido o seu objetivo de médio prazo (OMP) e que enquanto isso não acontece se espera consolidação orçamental. Tendo feito os ajustamentos orçamentais necessários, presume-se que os Estados-Membros que atingiram os seus OMP e dispõem de margem de manobra orçamental escolhem apoiar a procura interna, no seu próprio interesse e no interesse mais geral, mas são apenas convidados a fazê-lo: as recomendações anuais específicas por país da UE contêm orientações estratégicas claras nesta matéria, mas não são dirigidos quaisquer objetivos orçamentais quantificados a esses Estados-Membros. Para 2017, as recomendações formuladas no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento exigem a muitos Estados-Membros que continuem a consolidar os seus orçamentos, quer para corrigir défices excessivos (na vertente corretiva do Pacto) quer para atingir os seus objetivos a médio prazo (na vertente preventiva).

Alcançar a combinação adequada de políticas para a área do euro é menos óbvio na ausência de um orçamento centralizado que pudesse desempenhar um papel mais ativo. Ainda que os fundos europeus estruturais e de investimento possam desempenhar um papel importante no apoio à procura interna 17 , o atual orçamento da UE é comparativamente pequeno, representando cerca de 1 % do PIB da UE, e não especificamente orientado para as necessidades da área do euro, sendo limitadas as possibilidades de o ajustar de um ano para o outro. Este elemento foi também realçado no relatório dos cinco presidentes sobre a conclusão da União Económica e Monetária.

5. A composição e a qualidade da orientação orçamental são importantes

Promover uma orientação orçamental positiva não é apenas uma questão de direção e de dimensão do saldo orçamental, mas também, em grande medida, de composição das finanças públicas que lhe estão subjacentes. Para além da questão da repartição do ajustamento entre os Estados-Membros já referida, importa salientar a questão da qualidade das despesas públicas e da tributação.

As recomendações específicas por país da UE salientam as formas de conceber políticas orçamentais responsáveis e favoráveis ao crescimento e identificam algumas áreas prioritárias suscetíveis de beneficiar de uma maior/melhor despesa ou de uma mudança na tributação a nível nacional. Isto é particularmente importante para os países que necessitam de dar resposta a deficiências de crescimento e/ou a riscos para a sustentabilidade orçamental a longo prazo. No entanto, apesar das orientações dadas, há provas de que a composição da consolidação orçamental na sequência da crise tem sido insuficiente em muitos Estados-Membros. Em especial, sobretudo nos Estados-Membros que já tinham elevados rácios receitas/PIB, a consolidação orçamental baseou-se excessivamente em aumentos de impostos, os quais reduziram o crescimento (ver gráfico 6 no anexo 1). Ao mesmo tempo, as despesas públicas de investimento, que foram drasticamente reduzidas aquando dos esforços de consolidação no período pós-crise, continuam a ser comprimidas (ver gráfico 7 no anexo 1).

A reforma dos sistemas de pensões e de saúde pode melhorar ainda mais a qualidade das finanças públicas. As pensões e os cuidados de saúde representam o grosso das finanças públicas na maioria dos Estados-Membros e o prosseguimento da modernização dos sistemas de proteção social é uma prioridade comum à luz dos novos desafios — que também são oportunidades — colocados por mudanças nas estruturas familiares, pelo aumento da esperança de vida e pela digitalização da economia. O Eurogrupo aprovou recentemente uma série de princípios que visam melhorar a sustentabilidade dos sistemas de pensões. Além disso, convidou a Comissão a tê-las em conta nos seus processos de supervisão e a explorar o desenvolvimento de parâmetros de referência nessa base 18 .

Melhorias nos quadros orçamentais nacionais poderão também induzir uma despesa pública mais favorável ao crescimento, inclusivamente através da realização de análises eficientes da despesa e de uma gestão mais rigorosa das finanças públicas a todos os níveis da administração pública. Tais instrumentos e práticas são muito úteis para reforçar a credibilidade da política orçamental, através da internalização do quadro da UE nos contextos políticos nacionais e, assim, reforçar o sentimento de apropriação. Os princípios para a realização de análises das despesas recentemente aprovados pelo Eurogrupo oferecem um ponto de partida muito útil 19 .

Uma outra prioridade importante para a maioria dos Estados-Membros é tornar certas partes das suas finanças públicas mais reativas com vista a absorver variações cíclicas e reforçar, deste modo, a sua função de estabilização macroeconómica. Existem muitos aspetos das finanças públicas que têm propriedades amortecedoras e anticíclicas, como o seguro de desemprego e os sistemas de assistência social ou a natureza progressiva dos sistemas de imposto sobre o rendimento.

Vários instrumentos do Plano de Investimento para a Europa oferecem aos Estados-Membros formas de aumentar a eficácia das suas intervenções públicas na economia real, com benefícios tanto aquém como além-transfronteiras. Este é o caso, por exemplo, se os Estados-Membros optarem por fazer uma melhor utilização dos instrumentos financeiros inovadores no quadro dos Fundos Europeus Estruturais e de investimento. É este também o caso quando os Estados-Membros decidem contribuir para a criação do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE). Por exemplo, as garantias para o FEIE são uma forma particularmente eficaz para os Estados-Membros com margem de manobra orçamental honrarem os seus compromissos de cumprir a parte que lhes cabe no apoio à recuperação na área do euro 20 .

O êxito de qualquer estímulo destinado a impulsionar o investimento dependerá da disponibilidade de projetos de qualidade. A nível europeu, um novo Portal Europeu de Investimento apresenta exemplos de projetos de interesse para o investimento europeu. A nível nacional, é importante avançar no sentido de planos de infraestruturas nacionais aprovados e coordenados entre todos os níveis da administração, a fim de garantir um fluxo estável de projetos de elevada qualidade.

6. Conclusão

A atual Comissão colocou o emprego, o crescimento e a justiça social no centro da sua agenda. Centrou a sua ação num «triângulo virtuoso» de políticas económicas, combinando o relançamento do investimento, a prossecução de reformas estruturais e políticas orçamentais responsáveis. Clarificou e usou a flexibilidade existente das regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento a fim de melhor ter em conta o ciclo económico e de proporcionar incentivos para a realização de reformas estruturais e para o investimento. Ofereceu orientação concisa nas suas recomendações específicas por país.

Numa fase em que a recuperação continua a ser frágil e a incerteza é elevada, é necessária uma orientação orçamental significativamente mais positiva para a área do euro. Isto é importante para estimular a economia real, mas também para apoiar a política monetária do Banco Central Europeu. Ao mesmo tempo, uma tal orientação deve alicerçar-se no quadro jurídico definido pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento e ter em conta preocupações mais gerais em matéria de sustentabilidade orçamental, o que é particularmente relevante para alguns Estados-Membros. Esta nova orientação deve fazer parte de um reequilíbrio geral das prioridades e da combinação de políticas da área do euro, incluindo uma maior atenção à qualidade das finanças públicas e à implementação de reformas estruturais.

Na ausência de uma função de estabilização orçamental, não existe qualquer mecanismo integrado a nível da UE que proporcione uma orientação orçamental adequada para a área do euro no seu conjunto e seja simultaneamente equilibrado a nível dos Estados-Membros. A aplicação cega das regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento, ignorando os elementos de flexibilidade que contêm, também não conduziria a um resultado satisfatório, em especial nas atuais circunstâncias. A conceção de uma orientação orçamental positiva é, portanto, no essencial, uma questão da responsabilidade coletiva dos Estados-Membros da área do euro.

Tendo em conta a necessidade de atuar na atual conjuntura, a Comissão confirma a sua intenção de:

Apoiar o Eurogrupo, o Conselho e o Conselho Europeu no seu debate da recomendação sobre a política económica da área do euro para 2017-2018. A recomendação deve definir uma direção geral para a orientação orçamental da área do euro e especificar a repartição dos esforços previstos para as diferentes categorias de Estados-Membros, não apenas à luz da sua própria situação económica e orçamental, mas também do todo que constitui a área do euro. Os Estados-Membros sujeitos ao procedimento relativo aos défices excessivos e outros que ainda necessitam de fazer progressos na direção do seu objetivo orçamental de médio prazo devem continuar nessa via, tal como lhes é recomendado. Os Estados-Membros com margem de manobra orçamental devem ser encorajados a aplicar uma política orçamental mais expansionista, não deixando de fora o uso pleno dos instrumentos do Plano de Investimento para a Europa a fim de maximizar o impacto sobre a economia real, tais como as garantias para o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos.

Continuar a aplicar o Pacto de Estabilidade e Crescimento com a leitura económica que as regras preveem, as quais incluem ter em conta os desafios e as prioridades da área do euro no seu conjunto. Esta abordagem reflete-se igualmente nos pareceres sobre os projetos de planos orçamentais para 2017 dos Estados-Membros da área do euro hoje adotados 21 .

Colaborar com cada Estado-Membro da área do euro, no quadro do Semestre Europeu de coordenação das políticas económicas, a fim de melhor refletir os desafios e as prioridades da área do euro nas políticas nacionais. Será este especialmente o caso dos Estados-Membros sujeitos a análises aprofundadas no âmbito do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos. Os relatórios por país do próximo mês de fevereiro serão utilizados para constatar os progressos realizados por cada Estado-Membro.

Continuar a usar todos os instrumentos a nível da UE, como os do Plano de Investimento para a Europa, a fim de maximizar o impacto da despesa pública a todos os níveis da administração, nomeadamente a nível transfronteiriço, e de reforçar as sinergias entre as estratégias nacionais e da UE.

Reavaliar periodicamente a situação no contexto do Semestre Europeu de 2017 e das suas futuras previsões económicas. A Comissão está pronta a usar todas as opções disponíveis no âmbito do quadro orçamental da UE se a recuperação da área do euro continuar débil ou os riscos de inversão da tendência se concretizarem. Ao invés, devem ser evitados os riscos de sobreaquecimento e de uma política pró-cíclica se a recuperação passar a ser mais forte do que o esperado.

A presente comunicação incide essencialmente na situação específica de 2017-2018, mas faz parte dos esforços mais amplos da Comissão para promover o interesse coletivo da área do euro e dos seus Estados-Membros, bem como para aprofundar a União Económica e Monetária da Europa. Desde o relatório dos cinco presidentes e a comunicação da Comissão 22 que se lhe seguiu já se registaram alguns progressos com o «aprofundar através de atos concretos». Em especial, foi recentemente criado um Conselho Orçamental Europeu, que irá aconselhar regularmente a Comissão sobre a orientação orçamental adequada para a área do euro e sobre a aplicação do quadro orçamental da UE.

A Comissão apresentará novas orientações sobre o futuro da União Económica e Monetária no seu Livro Branco sobre o futuro da Europa, em março de 2017.

(1)

 Ver COM(2016) 726 final de 16.11.2016. 

(2)

 Ver COM(2016) 725 final de 16.11.2016. 

(3)

 As Previsões estão disponíveis em: http://ec.europa.eu/economy_finance/eu/forecasts/2016_autumn_forecast_en.htm 

(4)

 Ver também o capítulo sobre a «orientação orçamental para a área do euro» do Boletim Económico do Banco Central Europeu de junho de 2016.

(5)

 Estas regras foram consideravelmente reforçadas no período 2011-2013 em resposta às crises financeira e da dívida soberana.

(6)

 Ver relatório em: https://ec.europa.eu/priorities/sites/beta-political/files/5-presidents-report_en.pdf

(7)

 Entre os exemplos típicos incluem-se a perda de competências devida a níveis elevados e prolongados de desemprego e a acumulação de grandes défices de investimento, como se tem verificado na Europa.

(8)

Comunicado da Cimeira dos líderes do G20 de Hangzhou, 4-5 de setembro de 2016. 

(9)

 O efeito de contágio do estímulo orçamental nos Estados-Membros «nucleares» da UE é em geral fraco em circunstâncias normais. No entanto, pode não ser assim na atual conjuntura de inflação e taxas de juro persistentemente muito baixas. Em particular, o investimento público nos países excedentários podem ter importantes repercussões positivas no PIB para o resto da área do euro (ver anexo 2).

(10)

 A Comissão propôs, em 14 de setembro de 2016, a prorrogação do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) e o aumento do seu objetivo de investimento para um mínimo de 500 mil milhões de EUR até ao final de 2020 e para 630 mil milhões de euros até 2022.

(11)

 Ver COM(2016) 601 final de 14.9.2016.

(12)

Esta expansão orçamental corresponderia a um «estímulo» orçamental suplementar de cerca de 50 mil milhões de euros para toda a área do euro em 2017, em comparação com o cenário de manutenção do statu quo estimado nas previsões mais recentes da Comissão. Este montante corresponde ao aumento do défice estrutural (incluindo pagamentos de juros) para alcançar a orientação orçamental desejável.

(13)

Uma orientação orçamental expansionista de 0,5 % contribuiria também para colmatar um quarto da diferença entre a previsão da inflação de base na área do euro e o objetivo de 2 % de inflação em 2017.

(14)

 O hiato do produto é a diferença entre o produto efetivo e o seu potencial.

(15)

 Os requisitos orçamentais e a consequente orientação orçamental para a área do euro em 2018 devem ser em larga medida semelhantes aos de 2017 na medida em que dependem da distância a que cada país está do seu objetivo orçamental de médio prazo, da situação económica e do nível da dívida, e não se prevê que nenhum destes elementos se altere de forma significativa.

(16)

 Ver COM(2016) 12 final de 13.1.2015.

(17)

 Estes fundos representam uma parte muito significativa da totalidade do investimento público em muitos Estados-Membros e mais de 1 % do PIB em sete Estados-Membros da área do euro num dado ano. Além disso, o facto de fornecerem um fluxo regular de apoio financeiro significa que podem igualmente desempenhar uma função de estabilização, especialmente para as pequenas economias mais expostas aos choques.

(18)

 A declaração do Eurogrupo sobre princípios comuns para o reforço da sustentabilidade das pensões pode ser consultada em: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/06/16-eurogroup-pension-sustainability/ 

(19)

 Ver: http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/eurogroup/2016/09/spending-reviews_commission_note_pdf

(20)

 As contribuições para o FEIE podem assumir a forma de dinheiro ou de garantias. Se bem que as contribuições em dinheiro, ao contrário das garantias, agravem estatisticamente o défice e a dívida, são neutralizadas para efeitos de avaliação da conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento.

(21)

 Ver COM(2016) 730 final de 16.11.2016.

(22)

 Ver COM(2016) 600 final de 21.10.2015.

COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 16.11.2016

COM(2016) 727 final

ANEXOS

da

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO BANCO CENTRAL EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

UMA ORIENTAÇÃO ORÇAMENTAL POSITIVA PARA A ÁREA DO EURO

Anexo 1. Visualização gráfica da orientação orçamental para a área do euro

Gráfico 1. Orientação orçamental da área do euro em 2011-2017

O gráfico 1 mostra a orientação da política orçamental para área do euro no eixo vertical, medida pela variação do saldo primário estrutural (tal como no gráfico no texto principal da comunicação) e a quantidade de capacidade não utilizada na economia no eixo horizontal. O agregado da área do euro apresentado no presente anexo exclui a Grécia, que está sujeita a um programa de apoio à estabilidade.

Este gráfico mostra que, embora a política orçamental tenha sido contracionista no período 2011-2014 (quando a economia estava a deteriorar-se), a sua orientação tornou-se neutra e/ou ligeiramente favorável em 2015 e 2016, respetivamente. Para 2017, tanto os projetos de planos orçamentais (PPO) dos Estados-Membros como as previsões do outono de 2016 da Comissão apontam para uma orientação orçamental globalmente neutra.

A orientação orçamental é também frequentemente expressa em termos de variação do saldo estrutural (isto é, incluindo os pagamentos de juros), especialmente no contexto da supervisão orçamental da UE. Este indicador apontaria para uma política orçamental um pouco menos expansionista em 2016 e 2017, uma vez que se prevê que as despesas com juros diminuam ligeiramente nestes dois anos.

Gráfico 2. Orientação orçamental da área do euro desde 2002

O gráfico 2 ilustra a orientação orçamental da área do euro, ou seja, a orientação da política orçamental a um nível agregado, de uma perspetiva histórica.

A orientação é medida pela variação do saldo primário estrutural. Os valores apresentados para o período anterior a 2010 são uma mera aproximação e, por conseguinte, apresentados apenas a título ilustrativo, uma vez que utilizam uma série diferente de «medidas pontuais», definidas de acordo com o «antigo» sistema de contas nacionais SEC1995.

Neste gráfico, um valor positivo corresponde a um défice orçamental que está a aumentar, (o que contribui para uma «expansão orçamental»), ao passo que um valor negativo corresponde a um défice orçamental que está a diminuir («consolidação orçamental»). O agregado da área do euro exclui a Grécia, que está sujeita a um programa de apoio à estabilidade. Os valores para 2016 e 2017 são baseados nas previsões do outono de 2016 da Comissão.

Gráfico 3. Mapa orçamental para a área do euro em 2016

O gráfico 3 mostra as necessidades de estabilização (eixo vertical, medidas pelo hiato do produto em 2016) e os imperativos de sustentabilidade nos Estados-Membros da área do euro (eixo horizontal, medidos pelo indicador de sustentabilidade «S1», com base nas previsões do outono de 2016, utilizando 2016 como ano de referência).

A boa (má) conjuntura económica é medida pelo hiato do produto em 2016. Os Estados-Membros situados na metade superior do gráfico (na zona «conjuntura económica favorável») não têm necessidade de uma política orçamental expansionista, uma vez que as suas economias já atingiram ou ultrapassaram o seu potencial. É este o caso de IE, LT, LV e MT. Em contrapartida, os países situados na metade inferior do gráfico (na zona «conjuntura económica desfavorável») estão confrontados com necessidades em matéria de estabilização. Por outras palavras, é necessário um apoio suplementar da política orçamental para consolidar a recuperação. É este o caso da área do euro no seu conjunto, bem como de CY, ES, FI, FR, IT, LU, NL ou PT, entre outros.

A dimensão da estabilização é complementada com a da sustentabilidade, medida ao longo do eixo horizontal. Em especial, a metade direita do gráfico mostra os países com necessidades de consolidação. Isto significa que é necessária uma maior consolidação para garantir a sustentabilidade das suas finanças públicas. É este o caso de BE, ES, IE, FI, FR, IT, SI e PT. Ao invés, os Estados-Membros no lado esquerdo do gráfico dispõem de margem de manobra orçamental, podendo permitir-se uma política orçamental expansionista sem pôr em causa a sustentabilidade das suas finanças públicas. É o caso de DE, EE, LU, LV, MT ou NL. Quanto à DE, se a necessidade de estabilização se afigura relativamente limitada em 2016, ou seja, o hiato do produto é apenas ligeiramente negativo, ela deverá voltar a aumentar em 2017, ao arrepio da maioria dos Estados-Membros, especialmente as economias de maior dimensão, que deverão aproximar-se do seu potencial.

É de salientar que este gráfico aponta para direções opostas no caso de alguns países que beneficiariam de uma orientação orçamental mais favorável ao crescimento a curto prazo, mas que seriam confrontados com importantes questões de sustentabilidade orçamental a longo prazo. É o caso, por exemplo, de ES, FR e IT.

Gráfico 4. Orientação orçamental para a área do euro em 2017 (% do PIB)

O gráfico 4 mostra o que será provavelmente a orientação orçamental para a área do euro em 2017, medida pela variação do saldo estrutural, incluindo a variação dos pagamentos de juros 1 . Os requisitos atuais são os que estão refletidos nas recomendações específicas por país (REP) adotadas pelo Conselho em julho de 2016. Dado que as recomendações no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos (PDE, ou seja, a vertente corretiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento) incluem tanto os objetivos nominais como os ajustamentos estruturais necessários para os alcançar (por exemplo para países como a França ou a Espanha), o ajustamento orçamental exigido é apresentado tanto em termos dos requisitos estruturais referidos nas recomendações formuladas no âmbito do PDE (verde claro) como o ajustamento estrutural que seria necessário para alcançar o objetivo nominal nas recomendações formuladas no âmbito do PDE (verde escuro). Este gráfico mostra que um cumprimento integral dos requisitos orçamentais das REP implicaria, globalmente, uma orientação orçamental restritiva para a área do euro em 2017. Podem presumir-se tendências semelhantes para 2018 com base nos atuais requisitos orçamentais.

Gráfico 5. Orientação orçamental para a área do euro em 2017: repartição pelas principais economias

O gráfico 5 apresenta os requisitos atuais das REP para determinados Estados-Membros, em comparação com os seus projetos de propostas de orçamento (PPO) e as previsões mais recentes da Comissão, tomando como medida a variação do saldo estrutural. À semelhança do gráfico 4, o ajustamento orçamental exigido é apresentado tanto em termos de exigência estrutural especificada nas recomendações formuladas no âmbito do PDE (verde claro) e o ajustamento estrutural necessário para alcançar o objetivo nominal do PDE (verde escuro). 

Gráfico 6. Composição geral do ajustamento orçamental, 2011-17, área do euro (% do PIB)

O gráfico 6 mostra o esforço orçamental discricionário, que é mais uma forma de estimar o tom da política orçamental. Trata-se de um indicador complementar da variação do saldo (primário) estrutural. Tanto o esforço orçamental discricionário como a variação do saldo estrutural mostram que a maior parte do ajustamento orçamental realizado na área do euro nos últimos anos resulta mais de um aumento das receitas do que de cortes nas despesas.

Gráfico 7. Composição do ajustamento orçamental: lado da despesa 2009-17, área do euro (% do PIB)

O gráfico 7 mostra que a compressão do investimento público foi especialmente elevada e desempenhou um papel significativo na consolidação orçamental.

Gráfico 8. Rácio dívida pública/PIB desde o euro: média e Estados-Membros selecionados (%)

O gráfico 8 mostra a evolução da dívida pública em percentagem do PIB desde 1999 para a média da área do euro e a Alemanha, a Espanha, a França e a Itália. Em média, a dívida pública da área do euro aumentou de forma constante entre 2007 e 2014. Começou a diminuir em 2015 e prevê-se que mantenha a tendência em 2016 e 2017. A evolução da dívida pública e o seu nível global é desigual entre os Estados-Membros.

Anexo 2. Produto e efeitos de contágio da política orçamental 2

O impacto da política orçamental na atividade económica e os efeitos de contágio nos países da área do euro são uma questão muito debatida e de grande atualidade no debate em curso sobre a política económica adequada para a área do euro. O modelo (QUEST) usado pelos serviços da Comissão pode ser útil para avaliar o impacto da expansão orçamental em países excedentários sobre a economia da área do euro (ver In 't Veld 2016). Em especial, as simulações consideram aumentos do investimento público financiados com dívida na Alemanha e nos Países Baixos. A análise pressupõe que a política monetária na área do euro opera num contexto de taxas de juro zero para dois anos. Este pressuposto é coerente com a previsão da Comissão de que a inflação na área do euro continuará a ser diminuta e abaixo dos objetivos em 2017-18.

As simulações QUEST mostram que os multiplicadores orçamentais (o impacto da política orçamental sobre o PIB) e os efeitos de contágio (o impacto sobre o PIB de outros países») são muito maiores se a política monetária operar num contexto de taxas de juro zero, em comparação com uma conjuntura normal. Se a inflação estivesse dentro do objetivo e a economia da área do euro a funcionar a plena capacidade («conjuntura normal»), uma expansão orçamental na Alemanha e nos Países Baixos levaria logicamente a um endurecimento da política monetária, no sentido de um aumento das taxas de juro. Isto excluiria automaticamente a procura privada e travaria a resposta positiva do PIB. Os efeitos de contágio sobre o PIB noutras regiões da área do euro seriam negligenciáveis, dado que os efeitos de contágio positivos da expansão orçamental seriam contrariados por um decréscimo da procura interna, devido à subida das taxas de juro.

No entanto, na atual conjuntura, com taxas de juro zero, os efeitos multiplicadores e de contágio são maiores. No caso de uma elevada eficiência do investimento público, em sintonia com outros estudos sobre o investimento em infraestruturas, um investimento público adicional de 1 % do PIB na Alemanha e nos Países Baixos, mantido durante 10 anos, poderia aumentar o PIB nacional em 1,1 e 0,9 por cento, respetivamente. Existe um efeito positivo ligeiramente inferior sobre o PIB para os Países Baixos, uma vez que este país se caracteriza por uma maior abertura ao comércio, o que implica uma maior fuga da procura para as importações. No horizonte de 10 anos, o PIB real na Alemanha e nos Países Baixos aumentaria mais de 2 por cento. Os efeitos sobre o PIB a longo prazo são superiores aos do impacto a curto prazo porque o investimento público aumenta a produtividade do capital privado e do trabalho durante um período prolongado (efeito positivo sobre a oferta).

Neste cenário, o PIB real noutras regiões da área do euro (França, Itália, Espanha e o resto da área do euro) aumentaria numa escala de 0,3-0,5 pontos percentuais logo após um ano. Os efeitos de contágio decorrem do efeito direto das trocas comerciais (mais exportações para a Alemanha e os Países Baixos) e uma certa depreciação da taxa de câmbio (mais exportações igualmente para o resto do mundo).

O impacto sobre as finanças públicas na Alemanha e nos Países Baixos não é tão desfavorável como seria de esperar, dado que um maior crescimento também reforça as receitas dos impostos. A dívida pública seria, de facto, superior em menos de 2 % do PIB na Alemanha após dez anos, e um pouco mais nos Países Baixos, ao passo que os rácios da dívida no resto da área do euro iriam diminuir cerca de 2 pontos percentuais devido ao efeito de contágio positivo sobre o PIB. No caso de um aumento permanente do investimento público, os rácios da dívida da Alemanha e dos Países Baixos poderiam até vir a diminuir a longo prazo, passando o estímulo a ser autofinanciado.

(1)

 Trata-se de uma medida diferente da utilizada no gráfico do texto principal. É apresentada aqui porque é a que é usada na supervisão orçamental da UE para exprimir os requisitos orçamentais, mas difere ligeiramente do conceito de «saldo estrutural primário», que é uma melhor medida da política orçamental (ver caixa 1). Esta última exclui a variação anual dos pagamentos de juros.

(2)

 Ver In 't Veld, J. (2016): Public Investment Stimulus in Surplus Countries and their Euro Area Spillovers, European Economy Economic Brief 16. Ver também Blanchard, O., Ch. Erceg, J. Lindé (2015): Jump Starting the Euro Area Recovery: Would a Rise in Core Fiscal Spending Help the Periphery?, NBER Working Papers 21426.